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欧盟外资审查新条例和进一步收紧的外商直接投资

欧盟新的外资审查条例以及德国对外商投资审查的进一步收紧

欧盟外资审查新条例于2020年10月11日正式实施,该条例确立了欧盟层面审查外商直接投资的法律框架。德国近来也对《对外贸易法》进行了多处修改。不久前,德国联邦政府还禁止了高科技公司Mynaric与中国的业务往来。种种变化和动作都预示着德国和欧盟将加强对外商投资的管控。本文将简要介绍当前的变化,讨论其对中德跨境并购交易的影响并给出了切实可行的应对建议。 欧盟外资审查条例的实施 2019年3月19日,欧盟通过了针对外商直接投资的审查条例(第2019/452号条例)(以下简称《条例》),该条例于2020年10月11日实施。条例的颁布可以说是顺应成员国内部及整个欧盟逐渐严格的对外商投资审查的趋势。 与欧盟国家援助法的程序不同,条例并未确立欧盟层面独立的外资审查程序,而是确立了欧盟成员国之间就外商直接投资进行更多协调与交流的制度框架,直接适用于所有欧盟成员国。欧盟委员会和其他欧盟成员国可以就该外商投资对欧盟以及本国的影响发表意见。欧盟成员国必须对该意见进行“最大可能的考虑”,但并不受其约束。也就是说,批准或否决某项外商投资的决定权仍然掌握在各成员国手中。另外,条例没有对外国投资者设定任何直接的(申报)义务。 根据条例,正在审查外商直接投资的成员国应当尽快将相关信息提供给欧盟委员会和其他成员国(《条例》第6条第1款)。收到信息后,如果欧盟委员会和其他成员国认为该项外商投资会危害其安全或公共秩序,则必须在35天内向正在审查外商直接投资的成员国发表意见(《条例》第6条第6款)。若需要成员国补充提供信息,则前述期限还可以延长。为了履行条例设立的信息交流义务,德国联邦经济事务和能源部(BMWi)为此建立了合作联络点,作为与欧盟和其他成员国主管机构沟通的桥梁。预计欧盟外资审查条例将主要会对德国《对外贸易法》和《对外贸易条例》(AWG / AWV)框架下的审查程序和期限产生影响,导致在德国的并购交易延迟的情况。此外,德国也在审查标准上向欧盟条例看齐。 《对外贸易法》自2013年以来的第一次修正案 虽然德国近几年来多次收紧了《对外贸易条例》(AWV),但对作为基础性法律的《对外贸易法》(AWG)在过去多年来没有过实质性的修订。在欧盟条例即将实施之际,德国对《对外贸易法》进行了七年来的第一次修正,对外商收购将采用更加严格的审查标准。新规定于2020年7月17日生效实施。 在本次修订之前,只有当外商收购可能对德国的公共安全和秩序造成“实际危害”的情况下,德国联邦经济事务和能源部才可以限制或禁止收购。而修订之后,当一项外商收购会对德国或其他欧盟成员国的公共安全和秩序构成“预期损害”时,便可以采取相关限制和禁止措施。也就是说,德国将审查标准的地域范围扩大到了欧盟其他成员国,同时将审查的标准从“实际危害”降到了预防性的“预期损害”。这一变化将导致未来更多的收购案受到德国联邦经济事务和能源部的投资审查。根据德国政府自己的预估,每年将因此增加大约20个审查程序。 另一个重要的修改则涉及审查流程对必须进行申报的收购项目的法律后果。对于负有申报义务的收购交易,在德国联邦经济事务和能源部结束审查之前,属于效力待定的状态。即在审查过程中,不得对收购交易进行交割。这一变动是为了防止在审查过程中交易双方在事实上完成交割行为,从而破坏审查的​​目的。在禁止交割期间,卖方也不可向买方提供任何与安全相关的公司信息。违反交割禁止规定的,将面临最高五年的监禁或罚金。过失行为也可能​​面临相应的罚金。 法律修正案还调整了德国联邦经济事务和能源部的审查期限。涉及跨行业的投资审查领域,德国联邦经济事务和能源部必须在知悉收购交易后两个月内作出是否开启正式审查程序的决定,该期限以前为三个月。修改后,涉及跨行业的投资审查和特定行业的投资审查都适用统一的期限。 此外,德国计划对《对外贸易条例》作进一步的修改。生物技术、半导体、人工智能、机器人技术和量子技术等领域将可能被定义为关键技术,第三国的投资者收购该领域内的公司10%以上的股权时可能也必须进行申报。 “新冠”修正案 由于担心欧洲的企业受新冠肺炎疫情的影响可能成为国外投资者尤其是来自中国的投资者的收购目标,在条例实施之前,欧盟于2020年3月26日发布了《保护具有重要战略意义资产的指导方针》,旨在呼吁各成员国利用其现有的管控体制,对来自非欧盟国家的外商直接投资行为进行审查,尤其是对健康、医学研究、生物技术和基础设施等领域的收购行为。在此背景下,德国也进一步收紧了对外商投资的审查,并于2020年6月30日通过了对《对外贸易条例》的第15次修订,将“个人防护设备、抗生素、疫苗、治疗高传染性疾病的药物等”纳入“与公共安全相关的行业”,以保障德国医疗卫生系统的供应安全,收购这些领域的德国企业时必须主动向德国联邦经济事务和能源部进行申报。 加强对单一商品的出口管制——Mynaric案 德国联邦政府很少禁止企业与中国开展进出口贸易业务。但是,2020年7月,德国高科技初创企业Mynaric却不得不因为德国联邦政府的出口禁令终止与中国的业务往来。来自慕尼黑的Mynaric专注于通过激光束进行卫星通信技术。Mynaric曾打算通过管理层收购(Buy-out)来转让其在华业务。由于该公司意识到其产品的战略意义,因此在准备阶段便向德国联邦政府主动申请对华出口的审批。然后却收到禁止出口的禁令。德国联邦政府行使《对外贸易法》第6条第1款和第4条第1款中规定的单独干预权(Einzeleingriff),禁止Mynaric向中国客户出口相关的技术。随后,Mynaric宣布将终止与中国客户当前唯一一份价值170万欧元的合同,并将立即停止与中国的所有业务往来。尽管该交易本身并不在外商投资审查的法律框架内,但德国政府却通过出口管制的间接手段禁止了向欧盟以外的第三国家出售业务和技术。从这个案例中可以看出,未来不排除《对外贸易法》中的出口管制将成为外商直接投资新障碍的可能性。 结论 欧盟和德国持续收紧对外商投资的审查。对于非欧盟国家的投资者在德国的收购活动虽然仍将按照德国的法律规定进行审查,但欧盟新的外资审查条例提高了整个审查过程的复杂性,投资者必须预留更长的审核时间。因此,中国的投资者应及时分析收购项目是否会影响多个欧盟国家,在对目标企业进行尽职调查的过程中必须考虑到潜在的外商投资申报义务。整个审查流程可能会耗费更多的时间和精力,对交易规划和交易安全造成不利影响,导致交割迟延。因此,投资者应当为交易预留更多的时间和成本。同时,交易的不确定性,尤其是不确定的法律概念的引入(如“预期损害”)和审查标准的变化,可能导致非欧盟国家的投资者处于不利地位,尤其在拍卖程序中,非欧盟的投资者可能不得不提出其他有吸引力的条件抵充掉交易的不确定性。收紧的外商投资审查尤其限制了中国投资者通过并购形式进行的海外扩张之路,但预计未来可能会看到更多来自中国的绿地投资。 第十届陆德并购论坛的后续报道 上一篇来自菲利普·蒂茨(Philipp Dietz)和沈博士的文章是源于他们在今年陆德并购论坛上的报告“害怕中国? —— 柏林再次收紧了对外商投资的审查”。有关陆德并购论坛的更多信息,请联系本文的作者。 上一篇来自菲利普·蒂茨(Philipp Dietz)和沈博士的文章是源于他们在今年陆德并购论坛上的报告“害怕中国? —— 柏林再次收紧了对外商投资的审查”。有关陆德并购论坛的更多信息,请联系本文的作者。 每年的陆德并购论坛会在德国陆德律师事务所(Luther Rechtsanwaltsgesellschaft)的多个办公点举行,并且在最近几年已成为众多公司和并购部门首席执行官及高管日历上的固定日程。在周年纪念之际,第十届陆德并购论坛于2020年9月29日举行,由于Covid-19的影响使得该论坛不得不破例在线举行。尽管如此,线上活动还是与往年一样通过报告和小组讨论全面概述了德国和欧洲并购市场中的机遇与挑战。 除了陆德和最佳伙伴律师事务所的法律专家之外,博世(Bosch),波士顿咨询公司(Boston Consulting),Falkensteg和NCF Corporate Finance的公司代表和顾问还就诸如汽车行业的发展机会,对陷入危机的公司进行投资以及在欧洲进行跨国并购的风险等方面做了报告和讨论。针对全球新冠疫情背景下的资产剥离以及并购保证及补偿保险(Warranties & Indemnities Insurance,W&I)的重要性给出的实用提示,与新的欧盟审查法规以及进一步加强外国直接投资管控一样,都成为参会者关注的焦点。  
Symbolbild. Gavel und Geld.

德国再次收紧投资监管

通过该修正案,《对外贸易法》(AWG)将与2019年3月21日发布的欧盟第2019/452号条例(“《欧盟外商直接投资审查条例》”)相适应,该条例旨在建立针对外商在欧盟境内进行直接投资的审查框架。《欧盟外商直接投资审查条例》在欧盟层面对投资监管进行了规定,但是对外商投资进行审查或处以禁令仍属于各欧盟成员国的责任。 新冠疫情下投资保护成为焦点 在新型冠状病毒疫情大流行期间,《对外贸易法》的修订受到特别关注。全球范围内出现的防护服、消毒剂、药品以及呼吸器的供应紧缺凸显了在危机时期为国民提供安全的医疗保障的重要性。在受疫情影响而削弱的经济环境下,可能会发生具有重要战略意义的公司成为容易的收购对象以及新冠危机相关的工业领域的公司面临出售的情况。此类担忧目前对于研发新冠病毒疫苗或治疗药物的公司尤为明显。国际投资者对制药和生物技术公司的争夺赛已经开始。在新冠病毒大流行的背景下,欧盟委员会于2020年3月25日要求其成员国保护制药行业的公司不受外国投资的影响,并在必要时修改国家法规,其中重点关注美国和中国。柏林在这方面已经做好准备,作为庞大的国家新冠疫情援助计划的一部分,柏林已经启动了新的经济维稳基金,通过该基金,德国政府可以参股德国公司以防其被外国投资者收购。但是,这样的“强心剂”可能只在极端情况下发生。预计德国联邦经济和能源部(BMWi)将通过修改后的《对外贸易法》更加频繁地禁止交易。 《对外贸易法》以及《对外贸易条例》的主要修订 《对外贸易法》(AWG)和《对外贸易条例》(AWV)为审查在德国的外商直接投资提供了法律依据。近年来德国收紧外商在德投资政策,其中包括将特殊安全行业的投资审查门槛从外商投资者收购德国公司25%的投票权降至10%的投票权,并且将关键基础设施(例如能源供应商)纳入投资监管范围内。 迄今为止,若收购会对德国的公共安全和秩序造成实际并且足够严重的危害,则可以根据《对外贸易法》第5条第2款采取《对外贸易法》第4条第1款中所规定的与非欧盟收购方收购内资公司相关的限制和负加行为义务。而从现在开始,根据《对外贸易法》的修正案草案,只需要对德国的公共秩序或安全造成可能的侵害,而不需要造成实际的危害。与此同时,所保护的利益不再仅限于德国,而是延伸至整个欧盟及其成员国。此外,就军备和信息技术安全产品,不仅要审查其制造商和开发商,而且还要审查使用或改造此类产品的公司。联邦政府称,此项举措可以促成更具前瞻性的投资监管。 此外,该修正案草案将《对外贸易法》第15条第3款规定的“交割禁令”扩展至所有根据《对外贸易条例》(AMV)需要进行申报的法律行为。到目前为止,“交割禁令”仅适用于特定领域(军备和信息技术安全公司)的投资审查。相反,在《对外贸易法》修改之后,在审查期间,不能对跨部门领域(适用于所有行业)的负有申报义务的收购进行交割。该项新规定旨在防止“抢跑”,即在作出具有法律效力的决定以及审查程序结束之前使其成为既成事实(如获得关键技术或安全相关的信息泄露)。 除《对外贸易法》的修订外,联邦政府拟对《对外贸易条例》作进一步的调整和补充。特别是,应对《欧盟外商直接投资审查条例》第4条中所提及的“关键技术”进行定义和编目。例如,可能将人工智能、机器人、半导体、生物和量子技术包括其中,在上述领域中,若外商收购股份比例超过10%,则存在申报义务并且德国联邦经济事务和能源部可能对其进行审查。在目前新冠疫情大流行的背景下,不排除该目录将扩大至医疗健康领域或其他领域。 对新修订的评论 与近年来对《对外贸易条例》的修改一样,《对外贸易法》的第三次修订受到了商界的广泛批评。例如,德国工业联合会(BDI)、德国工商总会(DIHK)和德国机械设备制造业联合会(VDMA)反对《对外贸易法》的再次收紧,并一致认为此举在当前全球经济困难的情况下是错误的信号。不断涌现的新监管障碍正在削弱德国作为投资目的国的吸引力。尤其是在危机时期,比如眼下的新冠疫情,都凸显了全球经济之间的联系以及德国工业为能够保障充足的国民供应对开放市场的依赖度。 在未来,德国联邦政府将比以往更容易限制欧盟其他国家的投资者,并且通过目前所计划的法律修订干涉受宪法保护的私有财产和私人自治。联邦政府早就表示要对“关键技术”采取与“关键基础设施”类似的限制规定,以便联邦政府未来能够在不通过立法机构的情况下扩大相关领域的目录。尤其令人担忧的是,“实际和足够严重的危害”这一饱受争议且未予界定的法律概念,将预计转为对公共安全或秩序的“可能的侵害”这一更为模糊的概念。随着投资管制的一再收紧和审查标准的不断放宽,德国距离透明度和法律确定性也越来越远。德国联邦宪法法院在其判决中要求,为满足宪法的禁止过度原则(Übermaßverbot),干涉性的规范必须足够确定。《对外贸易法》修正案草案未对德国监管机构广泛扩张的衡量空间进行具体化,尽管这是宪法所要求的,而这可能导致法律争议。但是,比上述法律思考更为重要的是德国以此发出的政治信号。尤其是在中国,人们警惕地关注着事态的发展。因此,更为重要的是,为了不影响德国的国际声誉和对外商投资的吸引力,联邦经济和能源部应当就审查标准颁布具体的指示。 结论:对并购实务的影响 对于并购交易实务而言,《对外贸易法》的修订对相关各方都意味着不确定性。未来,在涉及外国投资者(尤其是中国投资者)的交易中,需要更仔细地审查收购交易是否属于《对外贸易法》和《对外贸易条例》的适用范围,或者是否主动申请“无异议证明”。修订后,所有依《对外贸易条例》负有申报义务的法律交易在审查程序结束前为效力待定的状态。因此,必须更多并且更早地对该问题进行关注。德国正在跟随世界趋势,而投资审查将成为跨境交易中越来越重要的话题。

规划到位:时间是决定收购成败的关键因素

特别是在对卖方有利的环境中,尤其在投标期间,时间常常成为中国买家的绊脚石。这却是可以避免的。通过良好的流程和时间规划,就能减少甚至消除中国买家在时间方面的劣势。 利用顾问的专业知识 实际操作表明,中国投资者很晚才向法律和税务顾问求助。这经常造成时间和资源损耗,特别是拖到交易期限临近截止时才和顾问谈妥委托事务这种情况。因此,建议最迟在决定进行销售谈判之际就要谈妥对顾问的授权事宜。这可以确保买方更有效地参与销售流程,有利于顾问及早尽职调查和后续步骤的执行,以免延误时间而落后于其他买家。从整体来看,一开始就请求顾问的协助并不会增加成本,却能保证交易更专业、更快速地进行,还能增加卖方对买方的信任。 德国的投资审查 德国对外贸易条例对投资审查的最新规定给非欧盟及非欧洲自由贸易联盟成员国投资者带来负担,严重增加销售流程耗时。与过去不同,有关关键基础设施公司的收购必须申报,也更常遇到投资审查,而审查时间也被延长。同样,德国联邦经济及能源部(BMWi)对“不关键”交易活动的主动审查流程时间也被延长。是否会在实践中影响到交易安全性,这还有待观察,但无论如何,在规划收购流程的时候就要将德国联邦经济及能源部较长的处理时间列入考量。因此,建议投资者尽早开始必要的审查程序(无论是自愿还是基于申报义务)。这就可以减少时间方面的劣势。 中国的新规定 中国新出台的企业境外投资管理办法于2018年3月1日施行。变更的部分包括获准时间、申请时间以及核准时长。尽管现在在交割时出示项目核准文件或备案通知书即可(此前须在签订合同之前),也应该及早申请。尤其是遇到义务审批的项目并要由第三方进行评估的时候,审批程序会比以前花费更长的时间。建议在实际操作时,在与卖家签订合同之前就递交备案或许可申请。 融资 为计划好的交易解决融资问题同样耗费时间。在最近的实际操作中能发现,融资不仅以银行贷款的形式出现,而且还有联合投资者提供参股资本。融资方式和融资安全对买卖双方都相当重要,应及早具体规划进行融资。 人力资源和决策者 在销售谈判期间对计划交易缺乏重视常给中国投资者造成本可避免的时间损失。重要的是,应组建一个有足够的团队成员和合适决策人的项目团队,要么允许他们自己作出决定,或者他们至少可以即时且不间断地与买方决策人进行沟通。特别是在合同谈判期间,会遇到关于认购合同内容的各类问题有待决定,应快速作出有约束力的决策,以避免不必要地延长谈判或让卖方失去信任。如果注意这些原则,就可以避免时间上的损失。 结论 在实践中可以发现,在销售流程中遇到的某些问题只会被逐一解决,而不会被同时处理。原因常常是,只有当之前的审查步骤通过之后,后续的时间和金钱才会被投入。从降低(顾问)成本的角度出发,这是可以理解的。但为了节约这对于投资的总体而言微不足道的成本,却会造成时间上的损失。建议及早申请必需的核准文件,并且同时跟进和解决其他相关要点。在规划收购企业时,为了避免在遇到困难和问题的时候耽误时间,项目团队应与顾问一起努力。

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